宋代是封建考核制度亲自考核县令成绩的皇帝的巅峰

自古以来亲自考核县令成绩的皇帝，古代的封建王朝依据职责对县级官员所进行考核。先后有上计制、九等制、计分制、荐举制、磨勘制、试用制。吏部设有专门负责考课的机构和行政首长，规定了相应的考绩时间和奖惩措施。

1.上计制

这一考核方式推行于战国、秦汉时期。战国时，各国群臣于年终将赋税收人写于木卷，呈送国君考核，称为“上计”。秦朝，于秋冬时节，各县上计于所属郡国，作为郡守考核县令的依据。卒岁之时，丞相、御史对各基层官员考核，考毕而上计于皇帝。“上计”要求将郡县内丁口田亩增减、财政收支、经济生活、治安司法，教育文化、差吏考核等情况录于计簿，并呈送皇帝审阅。由于计簿记录了各地政治、经济、文化、司法等方面的情况，因此，它成为了解国情、治理国家的重要档案。凡有远见卓识的政治家，无不重视计簿。西汉建立之初，十分重视战国末年和秦代典籍，以此为基础制定了汉初恢复生产、发展经济、富国强兵的政策措施。以后遂形成县上计于郡国、郡国上计于相府的体制。东汉对县官的考核为自然年年底一小考，三年一大考。所以，郡守在年末要造上计差史至相府条陈郡内众事。而每届大考之年，郡国守相先考课其属县，再计于中央。中央政府一方面通过上计了解各地实际情况，据以制定今后施政方针；另一方面也据此考核地方官吏。

春秋战国的考核制度奠定了基础

2.等级制

唐代考绩制严密，根据“最、善”的标准考核；官吏分为上上、上中、上下、中上、中中、中下、下上、下中、下下这九等。所谓“最”指的是本官职之最佳者，如“赏罚严明，攻战必胜，将帅之最”。“善”指“德义、清慎、公平、恪勤”四个善。一最加四善为上上；一最加三善，或无最而有四善为上中；一最加二善，或无最加三善为上下；一最以上或无最而有一善为中中；依此类推，定出九个等级。九等KPI考核是反映县官是否称职的关键。

盛唐时期地方考核制度日趋严密

3.计分制

唐朝在九等制考核的基础上，又进一步推行计分制。这一办法是通过检查辖区内户口农田增损情况，给主管县官打分，具体方法是：核实辖区内的户口和耕地的基数，经过一段治理后，若户口数增十分耕地十分之二，县官可晋级一等；反之，则降级一等；若户口耕地同时增加，或是还有其亲自考核县令成绩的皇帝他功劳，积分可累计，晋升可以破格。计分制比起等级制有一定的准确性。如果说九等制对官吏的考察偏于定性分析，那么计分制已具有定量分析的因素。二者有机结合，构成了唐初科学缜密的考核体系。

举荐制后来偏离了它的发展初衷

4.荐举制

荐举是国家考核简拔人才的重要方法，它有两层含义；一是地方官要时常考核下级，选贤任能，选拔人才；二是能否知人善任，能否公正及时地向上级推荐人才，是对地方官本人考缩的项目之一。早在秦代，任人不善要被治罪。《史记·范雕列传》载：“秦之法，任人而所任不善者，各以其罪罪之。”西汉也把推荐有贤人才作为考核地方官的内容，一般官员对荐举人才不敢等闲视之，如不推荐或推荐不当都会被降职成免职。

5.磨勘制

宋代定期考核、勘验官员政绩，然后决定升迁，称为磨勘。北宋地方基层官吏在任期内每自然年由上级长官进行考核，再由审官院和吏部等主管部门复查政绩优劣，最后决定其是否升迁降免。对于县官一类的地方守令考核，以“四善”、“三最”为标准，“德义有闻、清谨明着、公平可称、勤勤匪懈”是为“四善”，此沿袭唐代的“德义、清慎、公平、格勤”。“三最”是：“狱讼无冤、催科不扰为治事之最”，“农桑垦殖、水利兴修为功课之最”，“屏除奸盗、人获安处、振恤困穷、不致流移为抚养之最”。立“四善”以察官员的品质，设“三最”以考官员的实绩、“四善”与“三最”相结合，可以对官员作出较为全面的考核。任满三年，由审宫院或考课院考核功过，然后引见皇帝，让皇帝亲自考查。

6.试用制

如何从众多的平庸之辈中遴选有经世济民之才的县官，是历代朝廷面临的问题，试用制则不失为一种有效的对策。“试用制”始创于汉代，汉和帝永元五年（公元93年）诏曰：“郡国举吏，不加简择，故先帝明敷在所，令试之以职，乃得充选。又德行尤异，不须尽职者，别署状上。”郡国所荐举的官吏，必须先履行一定的职务，以考其德行、实绩，然后再确定能否充选为官，优胜劣汰，无显能而充数者自然无容身之地。同时，若真是“德行优异”者，也可另当别论，“不须经职”。这样做，又体现了不一刀切的精神。如何试用？《后汉书·左雄传》载，左雄上言：“请自今孝廉年不满四十，不得察举，皆先谐公府，诸生试家法，文吏课栽奏。”

武则天

唐朝武则天当政时，亲自接见被举荐之人，让他们临时代理某种官职，加以考察，合格者正式授官。清朝，也实行试用制。顺治十七年（公元1660年）规定：“署职各官，历体两年，果有实政，该督抚具题，吏部复准实授者，方与各官较体升转。”试官二年，称职者由督抚上报，吏部复核，才实授官衔，不称职者筛汰出去。正如清康熙皇帝所言：“果其贤也，问之于民，必极口颂之；如其不贤，民必含糊应之。官之贤否，于此立辨矣亲自考核县令成绩的皇帝！”可见，试用制判断官吏优劣，具有立竿见影的效果。

封建王朝的组织部和人事部

1.吏部主管

吏部是亲自考核县令成绩的皇帝我国古代掌管人事的最高机构，全国地方官任免、考课、升降、调动，都由吏部主持。吏部地位至关重要，《通典·职官典》说：“自魏晋以来，凡吏部官属，悉高于诸曹。”

吏部设有专门负责考课的机构和行政首长。据《旧唐书·职官志》、《新唐书·百官志》记载，唐代于吏部下设考功郎中（相当于今司长）1人，掌文武百官功过善恶之考核。考功郎中的属官有：主事（相当于今处长）3人、令史15人、书令史30人、掌固4人。宋朝初年，设司、三班院、磨勘院、审官院、考课院，吏部职权日削。

神宗元丰五年（公元1082年），全面改革官制，废除上述司、院，选拔、考课管理职权还归吏部，由吏部下设的司封、司勋、考功郎中和员外郎（副司局长）二员分掌。明代的吏部，“尚书（部长）一人（正二品），左右侍郎（副部长）各一人（正三品）。尚书掌天下官吏选授、封勋、考课之政令，以甄别人才，赞天之治，盖古家宰之职，视五部为特重”（《明史·职官志》）。吏部尚书以下，专设考功清吏司，掌官吏考课黜陟之事。除主持审批考课等经常性事务之外，还要定期进行考察。

2.长官协助

各级地方官有考课下级官员的权力和职责。各地官员甚众，中央机构力量有限，也只能对“关键少数”进行考核，不能对地方大小官员都了如指掌。这样，对大量地方官员的考课只能交给地方主要行政长官负责。汉代，郡守必须按期巡行郡内，“考长吏治绩”。每届考绩之年，郡守考课县吏，并将考核情况上报中央。唐代，各州长官也必须每岁一巡属县，巡视的任务之一是考课下级官吏。《旧唐书·职官志》载：“其吏在官，公廉正己，清直守节者，必谨而察之。其贪移谄谀，求名循利者，亦谨而察之，皆附于考课，以为褒贬。”

明代各省承宣布政使司，提刑按察使司、都指挥使司的首长为一省之民政财政、司法、军事最高长官。其中三司之一的承宣布政使有一项重要职掌是考核官吏，《明史·职官志》载：“凡其僚属满秩，廉其称职不称职，上下其考，报抚按，以达于吏部督察院。”可见，古代的封建王朝上级是必须考核下级的。他们比起中央机构更接近自己的下级，对下级的德、能、勤、绩更易掌握，考核结果更接近被考者的实际情况。

3.考核时间

中国古代考绩制度的严密，还表现在考绩时间有一定的规则。《通典·选举典》载，周制三载考绩，三年为小考，九年为大考，“大考者础无职而赏有功”。这一规定被称为“帝王盛制”，影响及于后世。意在通过较长时间考察，以选拔真正人才。但九年太长，“凡夫俗子久居不幽以害政事，骐骥良才长期不进无以展其宏图”，对封建国家极为不利。因此，北魏孝文帝改革时，对这一制度进行了批评。他认为三年一考已经能看出人的真才实学。若要等三考（九年），只对政绩拙劣的“可黜者”有好处，而挫伤政绩突出的“可进者”的积极性。因此，他不拘于古制，改为三年一考以定升降，目的是“令愚滞无妨于贤者，才能不拥于下位”。

各朝考绩的时间并不一致。早在汉代，就已突破三年一小考、九年一大考的旧制，实行每年一小考，三年一大考。每年上计为小考；《群书治要》载“汉法亦三年一考察治状，举孝廉尤异”，以为三年一度的大考；大考后提拔“优异者”。元代实行计年制，对各级官吏规定任职期限，其中地方官以20个月为满任，满任时即进行考核，根据成绩评定级别而决定升降。

明代三年考课地方官一次，称外察；六年考核京官一次，称京察；京察、外察均称为“大计”。清代与明代略有不同，时京官和地方官均为三年一考，在京的称京察，在外地的称大计。

4.奖罚分明

有赏有罚，赏罚并重，是历朝考核官员后的通行原则。考核成绩平常或低下者，要被责问以至免官。唐太宗对官吏考绩也很严格，若有弄虚作假，舞弊行贿者，必将受到严惩。他巡幸蒲州，刺史赵元楷铺张弄假以讨好皇帝，又私下送礼以取悦皇亲国戚。唐太宗知情后，怒斥赵元楷“亡隋弊俗”，赵元楷恐惧自杀。清代对官吏的惩处也很严厉，清初规定，贪污十两银子以上要处以死刑。

不过对官吏的处罚也不是愈严愈好，而是要宽严相济，区别对待。例如西汉，就根据不同情况处置官员：若因过失免官，易于再行起用；若因软弱不称职，则终身不进。软弱不胜任者，是基本素质差，从根本上缺乏为官的条件，因此免而终身废弃。这种区别对待的政策，反映了汉代统治者高远的政治目光。

在一些朝代，为了笼络官员，或为了缓和统治阶级内部矛盾，对官员的惩罚采取较为宽大的政策。唐代就是这样。对有过失和罪行的官员，少数杀头或监禁，多数贬到边远荒僻之地任官，称为“左迁”。又常常实行大故，“左迁”者，或归内地，或复原职，韩愈、柳宗元、白居易、刘禹锡等文学名人均遭受过此等际遇。在一些时代，如武则天当政时任用酷吏，严惩奸官，也排斥异己，这种办法，虽能巩固王朝统治，但冤狱遍于国中，潜藏下动乱的因素。因此，古代不少有为皇帝往往是恩威并施，宽严相济，鼓励地方官恪尽职守，为王朝的巩固尽力奔走效力。

明清时朝廷定期对所有地方现职官员进行考察，相对于任职京内官员的“京察”而称对在京外的地方官考察为“外察”。这时各省的基层管理均要以月度为单位对自己的直接下级的日常政务、生活作风等表现进行全面考核。每逢辰、戌、丑、未的年份，由巡抚会同巡按御史一起，对本省所有官员三年来的情况进行总考核。

1.四条八法

对地方官考察的标准在明初是“老疾、疲软、贪酷、不谨”四条，以后改称“八法”：年老、有疾、浮躁、才力不及、疲软、不谨、贪、酷。“年老”是指年事已高，不适合担任州县长官。“有疾”也是指身体状况不适合再担任州县长官。“浮躁”是个模糊概念，也是当今中国社会的常用词和通病所在。据清朝《六部成语注解》：“性不定曰浮，性急曰躁。”“才力不及”是指处理政务经常出差错，没有办事能力。“疲软”是指州县长官原则性差，态度软弱，工作得过且过，司法案件累积而不办、财政税收拖延。“贪”据《六部成语注解》：“收受贿赂曰贪。”“酷”据《六部成语注解》：“虐害百姓日酷。”按照法律，在考察中评为“年老”和“有疾”的要强制“休致（退休）”；“浮躁”、“才力不及”、“疲软”、“不谨”的都要予以弹劾，降级调用：“贪”、“酷”要革职治罪。后来清朝的乾隆皇帝认为“不谨”和“浮躁”都是模糊概念，规定对这两者都必须列举具体的事例，不可朦胧加上这两个字，断送州县宫的前程。他还认为“贪”、“酷”两者一经发现就应该立即革职摘印，解押候审，根本不用等到三年一次的考察再来处理。所以后来只有“六法”。外察由于是累积地方官日常政绩表现而做出的结论，所以后来又被叫做“大计”。清朝康熙年间停止对于地方官任满时的考核，将大计改为包括任内被投诉的负面清单在内的总考核制度，这样考察大计和下述的考满合一。

2.皇帝觐见

明朝建立后，太祖朱元璋十分注重对州县长官的挑选任命，区别于过去的做法是不再拘泥于非科举出身的资格不可，而是把主要精力放在KPI考核上。《明史·职官志》上说：“洪武元年（公元1368年），征天下贤才为府、州、县职，教命厚赐，以励廉址，又教谕之至于再。”明太祖建立了考满的制度，规定：州县地方官第一个三年任期满后进行“通考”。通考合格者可以上京朝面见皇帝。洪武十一年，第一次由吏部组织各省官员对来京参加县官的考核，称职无过者为上等，赐坐上席；有过但仍为称职者为中等，陪坐中席；有过不称职者为下等，吃不到酒席，站在宫门外站立思过，等宫中酒席散后才可以离去。这种公开侮辱人格的做法后来不再实行，但把KPI考核列为无过、平常、不称职三等的做法一直作为传统沿袭了下来，其中称职者为十分之一，平常者为十分之七，不称职者为十分之一，贪污事浊者为十分之一。明太祖下令：称职者升官，平常者复职，不称职者降级，贪污者治罪，卑浊者免官为民。

3.四格考满

后来明清的皇帝不如明太祖那样事必躬亲，考满之事只是各职能部门的日常工作。州县长官的任期满后，由上级做一个总的评语。考核的被称为“四格”，即“守”（道德操守）、“政”（政务治绩）、“才”（改治才干）、“年”（任官年龄）。“守”只要是在任内没有发生什么五闻就算是可以过去。“年”是自然因素，年纪过大就没有办法再转官，没有办法改变。“才”主要是指在解决重大案件或上级交办临时政务时的应变能力。最重要的考核目标是“政”。

“政”主要看司法审判是否有错案，自理词讼案件上控的情况多不多。上报复审的案件道到上级敬洁的多不多；财政上赋税征收及解送是否及时；行政上主要看境内的治安情况，风化、人命、盗窃等重大案件的案发率等等。尤其是赋税的征收和解送是最硬的指标，如果征收未足额、解选不及时，就纯然作为“不称职”降级。

考满时的评语称“考语”，每一级给下一级写这个考语，知府写州县长官的，州县长官写佐杂官的。明朝及清初并不严格按照“四格”逐项开列，考语是综合性的，一般只几个字，比如“尚属勤谨”，“治理无过”等等，并附载该官员所有的奖惩记录。明代及清初考满的登记都分称职、平常、不称职三等，或写成上、中、下，每一等又分为上、中、下三等，清中叶起更为严格，严格按照“四格”开列，如“守清，才长，政勤，年壮”，考核的等级也细分为一等“称职”，二等“勤职”，三等“供职”。考语除了给考满官员本人外，层层上报留档，汇总到朝廷吏部，作为官员到京诠选时的标准。

清中叶后大计即考满，把称职评为“卓异”。据《六部成语注解》：“才能极高日卓，与众不同日异。”必须是在“四格”的各方面都表现优异者才评为点异，可以破格“不次耀用”地升官。具体的卓异条件比如及时破获大案、要案，提前完成赋税的征收和解送，圆满完成上级交办的临时性政务，在政绩的记录上功大于过（无过几乎是不可能的），政绩记录上没有污点。为了能够跳级升官，很多官员都要向上级行随或想方设法拍马屁，争取卓异的考语。但朝廷又不愿意卓异太多，破坏了循资而上的基本官僚阶梯，最后索性按照省份的大小、政治情况、财政上的重要性等等因素的不同给各省规定了大计时评为卓异的具体数额，一般每省不过几名到几十名。就州县长官来说，比例为十五分之一，州县佐杂官被评为卓异的比例更低，不过是一百三十分之一而已。

在大计中被“八法”或“六法”区别的州县长官，要是不称职的，就要被处分降级或革职。州县长官在“四格”中表现平平、尚无大过的，平常的评为“勤职”或“供职”、“平职”，考语是“守谨，才平，政平，年壮”之类中性评语，一般只能在同品级的州县长官位置上转官。根据考语的差别，由简缺升到要缺，从边远转到内地等等。惯例上三次大计都被评为平常，而且考语较好的，就可以循资升官，比如由知具升为州同，或由知州升府同知。

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参考文献：

1.《解读县史二千年》

2.百度百科

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